Guía básica de las ayudas de la PAC: ¿De dónde venimos y cómo te afecta hoy?

¿Te cuesta entender la PAC? Descubre el origen de las ayudas de la PAC de forma sencilla. Un recorrido histórico sin tecnicismos para comprender cómo hemos llegado al modelo actual. 

Entender cómo funcionan las ayudas de la PAC hoy en día puede parecer un rompecabezas de leyes y burocracia. Sin embargo, para saber hacia dónde va el campo en el periodo 2023-2027, primero debemos comprender el camino que hemos recorrido. La Política Agraria Común no nació de la noche a la mañana; ha evolucionado a lo largo de seis décadas para adaptarse a las necesidades de los mercados, de los consumidores y, por supuesto, de las propias explotaciones agrícolas y ganaderas.

La PAC nació en los años 60 porque Europa pasaba hambre tras la guerra; se necesitaba asegurar que el campo produjera suficiente comida y que el agricultor ganara un sueldo digno.

Objetivos de la Política Agraria Común

Creada en 1962, la Política Agraria Común (PAC) representa una asociación entre la agricultura y la sociedad, entre Europa y sus agricultores. Sus objetivos son:

Como consecuencia, la PAC es una política común para todos los países de la UE. Se gestiona y financia a escala europea mediante los recursos del presupuesto de la UE.

Historia de la PAC

A modo de introducción, estimo oportuno hacer una breve reseña histórica. De este modo, puedes ver de dónde venimos y hacia dónde nos dirigimos con el nuevo marco.

La Política Agraria Común (PAC) tiene casi 60 años de historia. En su momento, fue una de las primeras políticas de mercado cuando comenzó la Comunidad Económica Europea. Además, la CEE se configuró como un mercado único o común. Hasta entonces, todos los países tenían políticas intervencionistas de los mercados. Sobre todo, hablamos del sector agroalimentario como sector básico para un país.

En primer lugar, se trataba de que los precios de los productos agrarios fueran muy estables, sin estar sometidos a inflaciones o deflaciones importantes. En segundo lugar, dichos precios debían ser por un lado aceptables por los consumidores y por otro lado debían garantizar la renta de los agricultores para que continuaran en la actividad agraria. En resumen, en lugar de ser precios de mercado consecuencia de la ley de la oferta y la demanda, eran precios fijados por las instituciones públicas.

Lógicamente, los precios que fijase un país no podían ser más altos que los que fijase otro país miembro, dado que todos los agricultores venderían sus productos a la intervención del país que fijase precios más altos. Por ello, fue necesario sustituir las políticas clásicas de mercado por un precio común de mercado. Por este motivo y a diferencia de otros sectores, la política agraria se hizo común de la creación misma de la CEE.

Etapas de la PAC

La PAC ha tenido dos grandes etapas en su historia: 

Primera etapa 1962-1992

Durante el primer periodo de 30 años, prácticamente no hubo cambios. Sobre todo, fue una política muy estable, basada en intervención de los mercados.

Segunda etapa 1993-2022

Este segundo periodo se caracteriza por los continuos cambios que se han ido materializando en las sucesivas Reformas de la PAC. Como muestre de ello, aproximadamente cada 5 ó 6 años, se ha producido una reforma (1992, 1999, 2003, 2013 y 2021). Actualmente estamos viviendo el último de estos cambios. 

Todos estos cambios se deben al actual sistema financiero, basado en lo que se llama marcos financieros plurianuales. La Unión Europea, en lugar de debatir cada año los presupuestos entre todos los países miembros, hace una gran negociación para periodos de 7 años. Además, no siempre han coincidido las reformas con el inicio del marco financiero, por diversas circunstancias en las que no entraré para no alargar en exceso el artículo.

Reforma de la PAC de 1992

A partir de 1992, comienzan a eliminarse progresivamente los mecanismos de intervención de mercado. Como resultado, se introducen los pagos compensatorios o ayudas directas. En otras palabras, las ayudas directas son pagos que van directamente al agricultor o ganadero, o bien por hectárea (ha), o bien por Unidad de Ganado Mayor (UGM).

Reforma de la PAC de 1999

Profundiza en las medidas iniciadas en el año 1992. Anteriormente, las crisis alimentarias de la década de los 90, la ampliación de los PECO (Países de Europa Central y Oriental) y la Conferencia sobre Desarrollo Rural de Cork impulsaron una nueva reforma de la PAC, la Agenda 2000. Posteriormente, tras duras negociaciones, la Agenda 2000 avanzó en el establecimiento de ayudas directas a la renta, la disminución de precios institucionales, el aumento de competitividad de la agricultura europea y el establecimiento de la política de desarrollo rural como segundo pilar de la PAC.

Reforma de la PAC de 2003

A partir del año 2003, se inicia otra nueva etapa que consistió en el desacoplamiento de las ayudas. A modo de ejemplo, hasta la fecha había una ayuda específica para trigo blando, otra ayuda para el trigo duro, otra para el girasol y así para cada producto agrario. En conclusión, se trataba de que cada agricultor recibiese la misma ayuda independientemente del cultivo que tuviese y de sus producciones. 

De este modo, las decisiones de los productores se orientarían a las condiciones del mercado y no a las ayudas que tuviese un cultivo determinado. Se introduce por tanto, el concepto de Pago Único por explotación.

¡Pongamos un ejemplo sencillo! Antes de 2003, si Bruselas pagaba más por el trigo duro, todo el mundo sembraba trigo duro aunque nadie lo comprara (ayuda acoplada). Con el desacoplamiento, la ayuda pasó a ser un "sueldo base" fijo (Pago Único) por hectárea. Así, si el mercado demanda girasol, siembras girasol porque la ayuda la vas a cobrar igual.

Reforma de la PAC de 2009

Denominado el chequeo médico de la PAC. En esa línea, esta reforma se plantea por la necesidad de dar una mayor legitimidad social a las ayudas y una gestión más eficiente de los recursos presupuestarios. Además, avanzó en la simplificación e introdujo nuevos retos relacionados con el cambio climático, la biodiversidad, la energía y la gestión del agua. También, se continuó con el desacoplamiento de las ayudas, aunque nunca llegó a estar totalmente desacoplado al 100%.

Reforma de la PAC de 2013

Esta reforma de 2013, plantea poner de manifiesto para qué sirven realmente las ayudas, prosiguiendo con el desacoplamiento progresivo. Como resultado, el Pago Único se sustituye por un modelo de tramos de ayudas. Por ello, se fijo un tramo destinado a apoyar la renta de los agricultores para llegar a unos niveles equiparables a otros sectores productivos. Con ese fin, se creó el Pago Básico. 

Asimismo, otro tramo de ayudas fue el Pago Verde. Con ello, se trataba de compensar las prácticas realizadas sostenibles con el medio ambiente. Además, se creó el Pago Redistributivo, cuyo objetivo era compensar a las pequeñas y medianas explotaciones. También, se introdujo un tramo de ayudas a jóvenes agricultores para favorecer el relevo generacional en el campo. Al mismo tiempo, persisten algunas ayudas acopladas.

Gasto y Evolución de la Reforma de la PAC

Fuente: CAP expenditure: European Commission, DG Agriculture and Rural Development (Financial Report). GDP: Eurostat. Annual expenditure in current prices.

Periodo transitorio 2021-2022

Durante ese período, está en vigor un reglamento de transición. El reglamento prorroga la mayor parte de las normas de la PAC vigentes durante el período de 2014-2020, garantizando al mismo tiempo una transición fluida hacia el futuro marco de los planes estratégicos de la PAC.

La nueva reforma de 2023 ya se ha aprobado en 2021. Es decir, se ha alcanzado un acuerdo político, pendiente de formalización. Finalmente, entre noviembre y diciembre de 2021, irán apareciendo los sucesivos reglamentos que entrarán en vigor a partir de 2023. Por lo tanto, tendremos dos subperiodos, el 2021-2022 y el 2023-2027.

La PAC hoy

Desarrollo Rural

La Política de Desarrollo Rural o Pilar II de la PAC se introdujo en 1999 y engloba tres bloques:

La UE define un menú de 20 medidas: agroambientales, modernización de explotaciones e industrias, mejora de regadíos, asesoramiento, promoción, medidas forestales, turismo rural, etc.

Los Estados Miembros, en adelante EEMM, desarrollan programas nacionales y/o regionales (PDR) para implementar las medidas de su elección. En España tenemos el programa nacional + 17 programas regionales.

Los PDR están cofinanciados entre UE y EEMM.

A caballo entre la política agraria y la política estructural comunitaria.

Mecanismos de regulación de mercados

Han disminuido drásticamente y actualmente suponen únicamente 2.400 millones de euros.

Mecanismos de regulación pública

Intervenciones sectoriales

Mecanismos de autorregulación

Ayudas directas

Son las más importantes y suponen un 70% del presupuesto total. Desde 2014 al 2020, hemos tenido un modelo por tramos. Los EEMM reciben un "sobre" o presupuesto global para las ayudas directas y ellos deciden a qué tramos y en qué porcentaje destinan esas ayudas. Los tramos son los siguientes:

Ayudas desacopladas

Ayudas al algodón

Se ha intentado eliminar en las sucesivas reformas. Sin embargo, al estar incluida en el Tratado de Adhesión de Grecia no ha sido posible desde el punto de vista jurídico. Lo más importante, es que tiene un fondo propio, distribuido básicamente entre Grecia y España.

Régimen de pequeños agricultores

En la última reforma se introdujo un régimen de pequeños agricultores. Como resultado, aquellos que cobren menos de una cierta cantidad, en lugar de recibir las ayudas anteriores, reciben un solo pago. 

Modelo de ayudas directas en España

Ayudas acopladas

Actualmente, suponen el 12% de las ayudas directas. Orientadas de forma importante al sector ganadero.

Ayudas desacopladas

En España se decidió no aplicar el pago a zonas desfavorecidas ni el pago redistributivo. Sin embargo, los tres tramos aplicados, requerían tener derechos de ayuda. Por ello, la distribución porcentual del presupuesto quedó de la siguiente forma:

Ayuda al algodón

Como mencioné anteriormente, España, al igual que Grecia, se acogió a esta línea de ayudas por la importancia del cultivo.

Régimen de pequeños agricultores

En España, se decidió aplicar el régimen de pequeños agricultores. Por lo tanto, ha sido de aplicación en agricultores que cobrasen < 1.250€. Asimismo, afecta a cerca de 200.000 agricultores, aunque con importes de ayuda reducidos.

Agricultor activo

La última reforma de 2013, introdujo la figura de agricultor activo. Como consecuencia, necesitabas ser considerado como tal para poder recibir ayudas. Sobre todo, se reduce básicamente a no estar en una lista negativa de actividades económicas. Por ejemplo, aeropuertos, actividades recreativas (campos de golf) o actividades energéticas.

En definitiva, se trataba de evitar que empresas cuya actividad principal no era la agraria, cobrasen las ayudas. Se establecen algunas excepciones si demuestras que, sin ser la actividad principal, sí que supone una parte importante de tus actividades.

Convergencia

Durante un proceso de 5 años, el valor de los derechos de ayuda tenía que converger hacia la media nacional. De ese modo, ningún derecho podía ser menor del 60% de la media, ni mayor del 30%.

Hasta aquí, la primera parte del análisis de la nueva PAC 2023-2027. En primer lugar, hemos hecho un breve recorrido histórico de la PAC desde sus inicios en 1962 hasta lo que es la PAC hoy día. Lo considero imprescindible para entender mucho mejor el nuevo marco de ayudas. Sin más, te invito a entrar ya de lleno en la segunda parte del artículo: las ayudas de la PAC 2023-2027, hacia dónde vamos.

Imagina dos parcelas vecinas con la misma tierra y el mismo cultivo de secano; por razones históricas, una cobraba 300 €/ha de ayuda y la otra 100 €/ha. La convergencia es el proceso por el cual la Unión Europea va recortando al que cobra mucho y subiendo al que cobra poco para que, poco a poco, los dos vecinos cobren lo mismo por hacer el mismo trabajo.